本文通过分析政府购买公共服务需求调查环节的现状及问题，提出相应对策建议，进一步完善需求管理，提高政府购买公共服务质效。
首先，对政府购买公共服务需求调查作出理论分析，理清政府采购需求调查中政府、公众、社会组织三方参与主体的行为逻辑，并根据公共服务属性分析政府购买公共服务需求调查的特点。
其次，梳理有关需求调查的相关法律法规，总结现阶段政府购买公共服务需求调查工作的开展状况。
最后，探究我国政府购买公共服务需求调查在顶层设计、调查主体、调查方式工具、内部控制、调查结果应用等方面存在的问题，并据此提出合理化建议。
■ 姜爱华 张鑫娜 常延婕 吕惠英
政府购买公共服务是建设服务型政府的重要举措之一，公共服务供给的质效是各方关注的热点问题，而公共服务需求制定是影响公共服务供给质效的关键因素。因此，本文以此为切入点，依托当前相对成熟的政府采购程序，研究适用政府采购程序的政府购买公共服务项目的需求管理问题，其中将重点聚焦需求调查环节。
需求调查的理论分析
采购需求调查作为采购前期环节，对整个采购活动起着基础性作用，需求调查工作的充分与否直接关系到政府采购活动的质量和效率。在政府购买公共服务需求调查过程中，主要涉及三方主体：购买和提供服务的政府、消费和评价服务的市场（公众）以及生产服务的社会组织。
从政府需求角度来看，作为购买公共服务的最终决策者，政府在公共服务供给中占据主导地位：一方面，政府作为代表公众利益的权力机构，依法履行纳税人的受托责任，政府将公共资源投入到公共服务供给中，以提高自身公信能力。由于大众需求的多元化，仅靠政府提供各项公共服务的供给，必然会产生公共服务供给量不足且质量不高、效率低下等问题。为了实现公共资源的最优配置，政府必然会选择通过购买服务的方式由社会第三方组织承担公共服务供给。为了切实履行公共职能，提供公众真正诉求的公共服务，政府在购买服务时需要以公众需求为基础选择项目，而需求调查环节为政府了解公众需求提供有效渠道，通过对需求调查中发现的公众诉求进行意见整合，最终体现在购买公共服务的决策中。另一方面，政府除了公共服务职能属性外，也重点承担了经济建设职责，经济发展目标带来的晋升激励也使得政府缺乏关注公众需求的动力，采购单位对采购标的价格、供应、市场技术等需求信息的把握情况一定程度上依赖采购人自身的专业素养和对需求的调查规模。总体来看，受职能属性要求、内在驱动以及自身能力影响，政府在购买公共服务时更偏好于定向、协商、内部制定方式选择关联程度高的服务供给机构。
从公众需求角度来看，一方面，公众是政府购买公共服务的实际消费者和受益者，为了能充分享受到满意的公共服务，实现个人效用最大化，公众拥有向政府进行服务偏好表达的根本动力，以保证政府在公众实际需求的基础上进行采购选择。另一方面，公众也是政府职责履行情况的监督者和评价者，公众对政府购买公共服务的满意程度直接反映出政府采购工作的效果。公众通过需求调查积极参加购买服务决策，不仅有利于提高决策的科学合理性，更有利于政府履行公共服务供给方面的受托责任。但以上行为均以公众拥有准确的主人公意识为前提。作为纳税人，公众在购买过程中并非公共服务的直接购买者。因此，公众在心理层面容易降低自身与购买公共服务行为的关联程度，“政治冷漠”心理对公众参与政府公共事务的积极性会产生负面抑制作用。
从第三方供给角度来看，政府购买公共服务实际是政府将自身承担的公共服务转交给社会组织履行，社会组织的纽带作用体现在政府理解与感知公众需求方面。社会组织可通过采购项目设计、采购项目申报环节，将公众真实需求偏好直接向政府反映与传递。社会组织对公众需求的准确反映程度极大影响了政府购买公共服务的最终成效。但政府购买公共服务的本质是政府经济行为市场化的过程，社会组织除了提供公共服务的业务属性外，仍以获取经济利益为目的。通过承接公共服务项目，社会组织可以获得相对集中的公共资金。因此，在实际操作中，社会组织为了能够实现项目中标，除了需要满足公众诉求外，对政府这一服务购买者的需求偏好也要尽可能满足。理论上，在信息完全畅通的情况下政府需求应与公众偏好保持一致。但受诸多因素影响，公众需求与政府需求产生分歧时，由于政府资源优势，社会组织具有向政府需求倾斜的内在驱动，无法真实有效地反映公众需求。
需求调查的政策现状
政府采购需求调查相关规定与需求管理密不可分，需求调查是需求管理的重要组成部分。关于政府采购需求调查的法律法规也散落在需求管理相关的政策法规中，整体来看，主要涉及需求调查目的、调查原则、调查对象、调查方式与调查内容等方面。
在国家层面，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，政府向社会力量购买服务的总体方向是从各地实际出发，准确把握社会公共服务需求，公开择优，以事定费，强化评估。《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》规定，政府购买公共服务时应当广泛征求相关供应商（承接主体）、专家意见。对于第三类服务项目，还应当征求社会公众的意见。《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》指出，积极探索建立公共服务需求征集机制，充分发挥社会组织在发现新增公共服务需求、促进供需衔接方面的积极作用。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十一条提出了需求论证的首要目的是“科学合理确定采购需求”；第十五条简要指出需求论证的内容即“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求”，此外，还提出了征求社会公众的意见，征求相关供应商、专家的意见的需求论证方法；第二十条规定揭示了需求论证的判断标准之一，即“采购需求中的技术、服务等要求不得指向特定供应商、特定产品”，此类行为属于对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，一是明确了对采购需求的要求，同时也是需求调查应达到的目标，即“采购需求应当合规、完整、明确。采购需求应当符合国家法律法规规定，执行国家相关标准、行业标准、地方标准等标准规范，落实政府采购支持节能环保、促进中小企业发展等政策要求。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。采购需求应当包括采购对象需实现的功能或者目标，满足项目需要的所有技术、服务、安全等要求，采购对象的数量、交付或实施的时间和地点，采购对象的验收标准等内容。采购需求描述应当清楚明了、表述规范、含义准确，能够通过客观指标量化的应当量化”。二是提出了“需求论证”一词，并对需求论证的方式选择作了原则性指导，即“采购人可以根据项目特点，结合预算编制、相关可行性论证和需求调研情况对采购需求进行论证。政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就确定采购需求征求社会公众的意见。需求复杂的采购项目可引入第三方专业机构和专家，吸纳社会力量参与采购需求编制及论证”。
《政府购买服务管理办法》规定了关于服务需求管理的相关细节。例如，第十五条规定：“政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。政府购买的基本公共服务项目的服务内容、水平、流程等标准要素，应当符合国家基本公共服务标准相关要求。”这一规定揭示了调查论证购买公共服务需求时须特殊考量的原则。
《政府采购需求管理办法》，一是对需求论证的需求内容作了更细致的解释。第六条规定：“本办法所称采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。”二是首次明确了采购需求调查重要方式的定位。第十条规定“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况”。三是对需求调查的必要项目作了详细规定。具体包括：1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目；涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等；技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等；主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。
在地方层面，为加强政府采购需求管理工作，提高政府采购效率，更好地实现物有所值的采购目标，各地方政府结合具体情况推进需求调查工作。
2015年，四川省财政厅印发了《四川省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》，立足于实务工作中存在的大量采购需求确定不合理、不科学，监督缺位，导致政府采购质次价高的问题，规范了政府采购需求论证的体系，分款明晰列陈了政府采购需求论证的责任主体、目标、适用项目范围、论证内容、方法与论证结果应用等具体内容。
2016年，安徽省财政厅印发了《关于加强省级政府采购项目需求管理工作的通知》，从采购需求的编制、论证、内部管理与监督等方面对采购单位提出要求，进一步以制度建设规范本省采购需求管理，落实采购人主体责任。
2018年，山西省财政厅印发了《加强政府采购需求和履约验收管理办法》，以预算金额为依据划分了需求论证的范围，明确规范了需求论证的内容、方法与目标，以期实现强化源头管理，坚持结果导向，规范政府采购项目需求确定和履约验收行为的目标。
2017年，黑龙江省财政厅印发了《黑龙江省财政厅关于加强政府采购项目需求编制与公示工作的通知》指出，完整明确、详细具体、科学合理的需求是采购计划执行的前提条件，要求根据预算安排、实际工作需要，重点对集中采购限额标准以上的项目进行充分的市场调研论证并广泛征集意见建议，进而强化采购人需求编制的主体责任。
2018年，山东省财政厅印发了《山东省政府采购需求管理暂行办法》，强化了科学调查的要求，规定对一定金额以上、采购人难以自行确定技术指标的，以及采购项目社会影响较大和关注度较高的项目，采购人或者采购代理机构可以委托第三方专业机构，或者邀请相关专家、3个以上品牌（核心产品）供应商参与调查，发挥专业“过滤”作用，充分保证需求调查的科学性和有效性。同时，该文还对需求调查内容和参与调查的专家作出了进一步的要求。
2021年，青海省财政厅发布了《青海省财政厅转发财政部关于印发<政府采购需求管理办法>的通知》，针对《政府采购需求管理办法》提出细化执行要求，明确采购人对采购需求管理各项工作的主体责任，将实现项目目标的所有技术、商务要求列入采购需求范围，确保采购需求清楚明了、表述规范、含义准确，并按照有利于采购项目实施的原则，根据采购需求特点和实施要求，合理安排采购时间，明确分包要求，选用采购方式，选择评审方法，拟定合同条款，确定验收方案，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。同年，湖北省财政厅也发布了《湖北省财政厅关于转发财政部<政府采购需求管理办法>的通知》，旨在切实从源头加强政府采购管理，明确采购人主体责任，提高政府采购质效。该通知明确要严格落实政府采购需求管理的各项要求，科学合理确定采购需求，根据国家经济和社会发展政策、预算安排、绩效目标、采购管理制度、市场状况、拟采购标的需满足的技术和商务要求等情况对采购项目开展需求调查，通过咨询、论证、问卷调查等方式深入了解采购标的主要特征及要求供应商响应的条件，确保采购需求合规、完整、明确、规范。
在其他层面，中央国家机关采购中心较早针对采购需求调查中需求论证问题进行系统化指导，于2017年印发的《采购项目需求论证办法》（国机采办〔2017〕6号）对采购需求论证的论证主体、论证方式、论证项目等相关事宜进行明确规定。具体包括：需求论证的定义，即采购人根据项目特点，委托采购中心就确定采购需求征求相关方意见。需求论证的适用情形有三种，分别为采购需求较为复杂、性质特殊的；采购项目社会影响较大、关注度较高的；采购中心认为确有必要的。需求论证的主要方式有公开征求意见、专家论证、第三方专业机构论证等。具体方式可根据项目特点，灵活选用。其中，采购人未采纳通过公开征求意见方式获得的修改意见，且未提供充足证明材料佐证其采购需求合理性的，应当组织专家或第三方专业机构论证；涉及政府向社会公众提供公共服务的项目，应当公开征求意见。需求论证内容包括，项目类别和拟采用的采购方式；对投标供应商的资质要求；技术指标、服务要求，包括但不限于数量、功能及对应的性能要求、规格；材质及相应物理性功能要求；包装及附带工具；质量要求；付款条件、售后服务和履约期限、地点、方式等能够实现采购目的的全部内容；评分细则。
存在的问题
目前我国政府购买公共服务需求调查相关工作尚不成熟，有些问题亟待解决。
第一，顶层设计需要完善。从法律内容上看，虽然2021年颁布的《政府采购需求管理办法》（以下简称《管理办法》）对采购需求调查的内容、方式和情形均有所提及，但规定表述缺少明确的法律界定，如，第十条规定中“产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息”具体边界范围如何，“其他相关情况”还包括哪些，需求调查深度、调查成果转化问题等均没有明确表述。笔者认为，规定中的模糊表述会直接影响现实中的可行性操作，加大采购单位主观判断的可能性。从地方法律颁布情况来看，虽然近几年国家对需求调查的重视程度不断提高，除四川等部分地区针对需求调查、需求论证出台了专门的管理办法，但多数地区缺少专门针对需求调查工作的明确发文指导。
从法律效力来看，法律效力的高低直接影响采购单位的重视程度。当前，各层级关于需求调查的政策规范均以管理办法、指导意见、工作通知等形式出台，缺少更为严格的法律法规对采购需求调查，特别是购买公共服务需求调查进行行为约束。
第二，公众参与度需要提高。政府购买公共服务项目的需求调查需要公众参与，借助公众反馈可以更加清晰认知服务的定位。然而，在实务中公众的参与度与参和热情并不高。一方面，公众对政府购买公共服务的信息了解较少，关注度也欠缺，仅在官网上发布公告，公众的响应程度自然不高；另一方面，向公众征求需求调查意见时没有明确的指向，公共事务与个人利益的联系不紧密时，公众的心理卷入程度低，通常不会主动参与需求调查工作。
第三，方式工具需要创新。从采购需求调查方式来看，《管理办法》中第十条明确要求，采购人以咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，但以上三类调查方式较为传统，依赖专家、潜在供应商寻找答案，因此，对专家的专业素养与供应商提供数据的真实可靠性有极高的要求。想要准确深入地了解公众服务需求，离不开大数据的支持。从调查方式实际应用来看，当前互联网发展迅速，公众对网络的信息依赖程度不断提高，采购人仅依靠传统的需求调查方式能否有效完成需求调查工作有待商榷。
第四，内部控制需要强化。实践中，部分采购单位在需求调查时会存在以下两种情形。一是采购人或采购代理机构按照“内定的”中标人（特定供应商）的“条件”编制采购需求，专家论证走走过场，使得采购需求论证流于形式。二是采购单位在需求调查时在专家选择问题上缺乏谨慎考量，导致存在参与论证的专家水平有限、缺乏职业精神、职业道德意识薄弱等现象，无职业道德的专家敷衍了事，只是为了赚取论证费，沿袭招标（需求）文件规定的条款，听之任之，做形式工作；还有部分专家业务素质不高，专业水平欠缺，对政府采购法规政策的更新、学习和理解不够全面，对采购需求中存在的旧操作、违法情况、程序合规情况等无法甄别，工作得过且过，最终使得需求论证这一过程沦为形式。
第五，结果应用需要落实。通常，采购需求调查报告需要公示，应当明示项目概况及预算情况、采购标的具体情况、调查意见、公示时间、意见反馈方式等内容。在公示期限过后，可直接依其按照采购程序进行采购。但实践中，需求调查工作虽耗费了较大的成本，但效用甚微。一方面，由于需求调查工作本身的局限性，有的项目需求调查报告存在标准模糊不清、采购计划不科学等问题，事倍功半，最终导致需求调查可行性不高；另一方面，则是人为主观恶意拒用，有的采购人巧立名目，以各种缘由拒绝采用需求调查结果，导致需求调查结论束之高阁。
政策建议
结合政府购买公共服务需求调查中存在的问题，笔者从法律体系、调查方式、调查参与主体、监管机制等方面提出以下建议。
第一，健全需求调查的法律体系。首先，国家应以现有政策表述为基础进行内容细化，明确采购单位在购买公共服务需求调查中的具体任务、方式方法，压实采购主体责任，规范需求调查流程。其次，地方结合本地区实际情况，依托国家政策规定，尽快颁布针对政府购买公共服务需求调查的具体办法意见，为地方采购单位工作提供具体指导。最后，未来可以考虑将需求调查上升为政府采购法律，从更高法律效力层面阐明需求调查的目的、内容、方式等，完善顶层设计，提高违规成本，从法律层面强化采购人行为约束。
第二，提高需求调查的公众参与度。公众之所以对政府购买公共服务需求调查工作参与度和参与热情不高，主要是因为信息传达不及时与信息关联度指向性不强。为此建议：一是完善信息公开制度，加强政府采购信息公开网络平台与公共服务信息社会公示网络平台建设，及时发布需求调查信息。二是加大对开展需求调查工作的宣传力度，增进公众对需求调查工作的认识，鼓励公众积极主动参与。三是调查设置默认选项，合理运用默认助推机制。针对公众不愿在平台主动表达需求的情况，政府可在需求调查环节将近年需求高的公共服务项目设为默认选项，公众自行选择填写同意与否，从而提高公众对公共服务需求表达的效率。
第三，创新需求调查的方式工具。一方面，除了《管理办法》中明确规定的三类需求调查方式外，采购人还可参考企业市场调查方法，结合项目需求特点与实际情况，灵活选择网络、期刊、交流会、电话访问、民意测评、实地调查等多种方式，利用多元媒介，使采购人一对多地搜集、征集信息，增强需求调查的广泛性和有效性。另一方面，将需求调查与先进技术手段相结合，参考英、美等国外发达国家在需求调查中的经验，针对购买公共服务创建采购网站或工具数据库，实现原始合同数据积累，便于采购人参考、统计历史合同信息和近期的调查结果，从而降低当期需求调查的成本，提高需求调查效率。
第四，落实需求调查的采购人主体责任。要稳步推进采购需求论证工作，首先，应强化内部控制，增强采购人对需求论证工作的责任意识，充分认识到采购需求论证的重要性和必要性。建议设立专职经办人员，将责任落实到个人，强化单位负责人的主体地位，切实加强政府采购活动的需求论证管理。其次，加强业务与技能培训，提高采购人员工作能力与效率，努力学习相关法律法规，按照部门与法规要求，科学、合理确定需求论证范围，选择论证方式，组织需求论证会，谨慎认真撰写需求论证报告，完整清晰反映采购计划，切实发挥需求论证的作用。
第五，强化需求调查的专家论证管理。参与论证的专家，一般是在“专家库”中抽取或是邀请具有相关专业水平的人员，专家论证是影响需求论证结果的关键因素，需要严抓严管。为此建议：一是建立并完善专家论证管理制度体系，明确规定专家论证的具体职责和论证内容，明确专家的权利与义务。二是对参与论证的专家进行严格的资质审查，剔除“摸鱼”专家，保证专家水平，参加论证的专家最好是具有5年以上相关领域从业经验，原则性强、作风良好且有需求论证工作经验的资深专家。三是要注重提高专家评审水平，定期组织专家培训，充实培训内容，不仅包括政府采购政策法规和业务技能，还要侧重评审职业道德与纪律教育。四是加大专家问责管理力度，强化论证现场管理，约束论证专家的评审行为，动态记录专家的日常评审行为以及违法违规行为，形成“动态考核，优胜劣汰”的良好机制，将专家需求论证结论同《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）“停止评标”情形有机结合，对不称职的专家实行“倒查制”责任追究，加大对违法违规的处罚力度，向社会公示，并纳入专家论证的“黑名单”。
第六，完善需求调查中财政部门的监督机制。加强政府采购监管是财政部门的职责所在，财政部门要着力创新监管机制，提高监管水平。一是要将监督检查的重点放在需求调查的实质内容上，以需求调查目标为准线，保证需求调查工作的有效性，加强对采购需求调查结果应用的监管与考核，使调查结果更好地服务于政府采购活动。二是坚决杜绝采购人以各种理由拒绝接收需求调查结论行为，对拒不改正的，当地财政部门应当严肃依法进行惩处，真正实现需求调查结果的应用。
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