旧村改造（村集体如何表决旧村改造事项）

时间：2022-12-15 浏览：43 分类：百科

2022年8月30日，广州开发区城市更新局印发《广州市黄埔区旧村改造村集体经济组织决策事项表决实施指引》（穗开更新规字〔2022〕1号，下称《实施指引》），全文共九条，1875字，围绕“改造意愿”“实施方案”“合作意向企业以及合作企业”“经济联社（行政村）与经济社（自然村）联合改造”等村集体表决事宜，作出明确指引。本文将结合《广州市城中村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2021〕5号，以下简称“5号文”）、《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引（2022年4月修订稿）》（以下简称《修订稿》）对比分析各事项的表决要求。

一、《实施指引》所列事项的表决要求对比

《实施指引》关于“改造意愿”“实施方案”“合作意向企业以及合作企业”“经济联社（行政村）与经济社（自然村）联合改造”“改造意愿”等村集体表决事宜，作出了比市级文件不同的要求：

点击查阅详情

二、改造意愿须经成员大会到会人员80%以上表决通过

《实施指引》对比5号文和《修订稿》在改造意愿表决通过比例要求上作出了更加严格的规定。结合《实施指引》第一条以及第六条规定，改造意愿须经成员大会到会人员80%以上表决通过，并且该事项不允许由成员大会授权成员代表会议表决。

黄埔区还未完成改造意愿表决的村集体应注意该事项表决层级以及表决通过比例的特殊要求。

三、实施方案表决时点为通过审议后，正式批复前

5号文、《修订稿》均规定“实施方案”的表决有两种方式，一是提交审议前，可以由成员大会表决；二是提交审议前由成员代表会议表决，批复后由成员大会再次表决。《实施指引》也承袭了这两种对实施方案不同的表决方式。但是，对表决时点、表决通过比例以及表决层级作出了不同的要求。

关于表决时点。5号文与《修订稿》均认可实施方案提交城市更新工作领导小组审议前的表决效力，但是，《实施指引》明确规定无论是成员大会的表决还是成员代表会议的表决，均应在区城市更新领导小组全体会议审议通过后方可启动，也即在审议通过前的表决是不被认可的。

关于表决通过比例。《修订稿》对比5号文，对表决通过的比例已经由“经到会人员的半数以上通过”上升至“经到会人员的2/3以上同意”，而为了保证项目顺利推进，《实施指引》进一步将该通过比例上升至到会人员的80%。

关于表决层级。《修订稿》第二条虽然规定实施方案应当完成成员大会表决，但是第六条同时规定“本指引中要求由成员大会表决的，可依法由成员大会授权成员代表会议表决。成员大会因特殊情况无法集中表决的，可以分组表决。”，给予实操的灵活性。但是《实施指引》第六条，对可以由成员大会授权成员代表会议表决的事项作出了除外规定，改造意愿和实施方案均不在可以授权的范围内，因此黄埔区旧村改造的实施方案最终只能由成员大会表决通过。

四、合作企业退出事项表决要求降低

关于合作意向企业与合作企业招商、选取的表决要求，《实施指引》基本沿袭5号文和《修订稿》的规定，但是就合作意向企业和合作企业引入、退出、合作意向企业转为合作企业的表决事项，《实施指引》作出了特殊规定。

关于合作企业引入。根据《实施指引》第三条、第六条，村集体草拟的招商文件应当组织召开成员大会表决，但是经成员大会授权可以由成员代表会议表决。

关于合作意向企业和合作企业退出、合作意向企业转为合作企业。根据《实施指引》第三条，该事项应当优先按照招商文件确定的表决方式执行；招商文件未确定的，由成员大会表决，所作决定应当经到会人员的半数以上通过，但是项目出现重大风险等紧急情况，需由政府采取应急补位措施的除外。

对该规定，律房律地作出三个方面解读：一是招商文件表决难度增加，虽然《实施指引》规定经成员大会授权，招商文件可以由成员代表会议表决通过，但是实操中取得成员大会授权的难度并不比成员大会表决通过低，该规定势必会加大项目推进难度；二是项目出现重大风险，由政府采取应急措施的情况应当包括目前合作企业资金告急，国企补位的情形；三是上述规定没有明确除外情形应当适用的决定方式，因此在实操中可以结合实际情况，由村集体选取更高效率的决定方式，比如成员代表会议，甚至是以政府会议既要的方式决定。

五、村民表决权得到更加充分的保障

对比5号文和《修订稿》，《实施指引》第四条、第五条针对经济联社（行政村）与经济社（自然村）联合改造、多个经济社（自然村）联合改造的表决事项作出了细化规定，要求各项表决事项的参加人数和通过比例应分别计算。该规定有针对性地解决了实操中表决计数标准不统一的情况，保障了小经济社的表达权以及表决权，充分保障每一名村民的表决权利。

此外，该项规定在保障村民权利的同时也很好地兼顾了表决效率。《实施指引》第五条第三款规定，当联合参与改造的经济联社（行政村）在改造项目中所占土地面积在10%以下时，经联社成员大会可以经到会人员80%以上同意决定实施方案、招商文件等事项按照经济社表决结果执行，从而保障了项目推进过程中表决的效率性。

六、实施方案已经批复的项目可以选择性适用《实施指引》

根据前文分析，虽然《实施指引》在改造意愿、实施方案、合作企业招商以及联合改造表决事项作出了比5号文和《修订稿》更严格的规定，但是并不是强行适用于每一个项目。根据《实施指引》第九条第二款，《实施指引》实施前已经完成的表决事项不适用该指引；实施方案已取得批复的旧村改造项目，其尚未按规定完成的表决事项可以选择有利于项目推进的方式，选择按照批复要求进行表决，也可以参照《实施指引》进行表决。

因此，已经完成表决事项以及《实施方案》已批复的项目不会受到影响，但是暂未批复的项目将要求严格按照《实施指引》执行，该类项目将会面临更大的考验。

另外，《实施指引》未列明的其他表决事项，表决要求参照《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省自然资源厅关于印发<广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）>的通知》、5号文相关规定执行。(作者简介：许艳，律房律地成员，华宪润科所专职律师)